在防范金融性風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號9文)，要求正本清源，及時(shí)糾正PPP泛化、異化和濫用的現(xiàn)象（見拙文《如何防止PPP的泛化和異化》），推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)。文件的出臺，對正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目或擬采用PPP模式的項(xiàng)目都會有較大的影響，也將對PPP參與各方都將帶來非常深遠(yuǎn)的影響和變化，筆者擬結(jié)合自身從業(yè)經(jīng)歷，對92號后PPP市場進(jìn)行分析，與大家共享，還望各位專家指正。

萬葉秋風(fēng)里

11月7日是為立冬，是氣象學(xué)上的一個(gè)重要的分界點(diǎn)，北方的秋風(fēng)吹起，吹黃了夏日的綠，片片落葉渲染了秋色，滄桑了流年，飄搖著蕭瑟，落地成傷。PPP也從熱鬧喧囂的上半場，步入了規(guī)范操作的下半場。在防范金融性風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號9文)，要求正本清源，及時(shí)糾正PPP泛化、異化和濫用的現(xiàn)象（見拙文《如何防止PPP的泛化和異化》），推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)。文件的出臺，對正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目或擬采用PPP模式的項(xiàng)目都會有較大的影響，也將對PPP參與各方都將帶來非常深遠(yuǎn)的影響和變化，筆者擬結(jié)合自身從業(yè)經(jīng)歷，對92號后PPP市場進(jìn)行分析，與大家共享，還望各位專家指正。   

寒聲入寥廓

92號文的出臺，拉開了PPP項(xiàng)目整肅、規(guī)范的大幕，使PPP從狂飆突進(jìn)中，慢下了腳步，給2014年以來燥熱的PPP市場帶來了絲絲寒意。文件從項(xiàng)目入庫和入庫項(xiàng)目清理入手，劃定了紅線，強(qiáng)身健體，提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量。

一、嚴(yán)把入庫關(guān)，提高入庫項(xiàng)目的質(zhì)量

92號文對項(xiàng)目入庫提出了“優(yōu)先、審慎、不宜、準(zhǔn)備、績效”五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對入庫項(xiàng)目嚴(yán)格審查，提高入庫PPP項(xiàng)目的質(zhì)量，防止不合規(guī)的項(xiàng)目搭PPP順風(fēng)車。

“優(yōu)先”是指優(yōu)先支持存量PPP項(xiàng)目，通過采用PPP模式盤活政府手中巨量的存量資產(chǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)政府投資的良性循環(huán)，符合財(cái)政部、發(fā)改委的一貫政策導(dǎo)向，如財(cái)政部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》(財(cái)建〔2015〕29號)中要求“堅(jiān)持存量項(xiàng)目為主。推介項(xiàng)目以使用者付費(fèi)項(xiàng)目為主，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的市政公用項(xiàng)目。”

“審慎”是指審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量，延續(xù)了今年以來一貫的政策導(dǎo)向，如史部長在《在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話》中提出，要防止政府支出責(zé)任的固化，要守住“底線”，嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。

“不宜“是指不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的非公共項(xiàng)目不適宜采用PPP模式，文件對于商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目、BT項(xiàng)目設(shè)置了入庫紅線，此條規(guī)定將有效地減少搭便車的PPP項(xiàng)目，如某些地區(qū)的打著會議中心的旗號，其實(shí)是酒店項(xiàng)目、園區(qū)搭配商業(yè)項(xiàng)目開發(fā)項(xiàng)目等帶來非常大的影響。

“準(zhǔn)備”是指PPP項(xiàng)目前期工作要準(zhǔn)備到位，對PPP庫實(shí)行項(xiàng)目儲備清單和項(xiàng)目管理庫，對項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備工作提出了更為細(xì)致的要求，如必須履行立項(xiàng)審批手續(xù)；存量項(xiàng)目涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的要履行國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)；項(xiàng)目必須通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證。 

 “績效”是指項(xiàng)目產(chǎn)出必須與績效相掛鉤，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)要求連續(xù)、平滑支付，不允許某一時(shí)點(diǎn)激增，付費(fèi)與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不得低于30%，對項(xiàng)目的回報(bào)模式設(shè)計(jì)提出了明確的要求。

二、對入庫項(xiàng)目要進(jìn)行清理，確保入庫項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作

92號文為已入庫項(xiàng)目劃出了“論證、進(jìn)展、規(guī)范、舉債、公開”五道“紅線”，要求省級財(cái)政部門對入庫項(xiàng)目進(jìn)行清理甄別，限期整改完成，確保入庫項(xiàng)目的質(zhì)量。

“論證”是指進(jìn)入采購階段的入庫項(xiàng)目必須完成物有所值和財(cái)政承受能力論證（在21號文頒發(fā)前未進(jìn)行財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目(2015年4月7日前)和167號文頒發(fā)前（2015年12月18日前）未進(jìn)行物有所值評價(jià)的項(xiàng)目是例外），強(qiáng)化了10%的財(cái)政承受能力論證高壓線，不得觸碰。

“進(jìn)展”是指對入庫項(xiàng)目建立了能進(jìn)能出的機(jī)制，入庫一年的項(xiàng)目，如沒有進(jìn)展，將被清退出庫，此條紅線將對僵尸PPP項(xiàng)目形成倒逼機(jī)制，要求項(xiàng)目入庫后，必須及時(shí)開展后續(xù)工作，否則退庫風(fēng)險(xiǎn)非常大。

“規(guī)范”是要求PPP項(xiàng)目全壽命周期都要規(guī)范運(yùn)作，文件提出對PPP項(xiàng)目全過程強(qiáng)監(jiān)管，對PPP運(yùn)作中的亂象進(jìn)行整肅，不規(guī)范操作將會退庫，如文件中提出的幾種不規(guī)范的類型。

“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；

采用BT方式實(shí)施的；

采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；這一條將來如何認(rèn)定，將會有一定難度，比如某地總投資70億元的管廊項(xiàng)目，在資格預(yù)審時(shí)要求社會資本注冊資金達(dá)180億元，是否是歧視性條款，此類項(xiàng)目是否會強(qiáng)制退庫，如果退庫，后續(xù)合同將如何延續(xù)，需要政策進(jìn)一步明確，出臺相關(guān)的配套文件。

“未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。”將要求退庫，這一條將對目前PPP項(xiàng)目帶來非常嚴(yán)重的影響，如目前央企大部分PPP項(xiàng)目采用表外融資，資本金采用債務(wù)性資金或是引入財(cái)務(wù)投資人，此類項(xiàng)目是否也要退庫。

“舉債”是指PPP不規(guī)范運(yùn)作，包括政府兜底、固定回報(bào)、擔(dān)保或其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的，將會被退庫。

“公開”是指入庫項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》 的有關(guān)規(guī)定及時(shí)公開信息，“入庫之后一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。”將會被退庫。 

冬后春將至

對PPP項(xiàng)目加強(qiáng)監(jiān)管，對PPP市場帶來深遠(yuǎn)的影響，短期內(nèi)可能會出現(xiàn)入庫數(shù)量減少，甚至出現(xiàn)大量項(xiàng)目退庫的現(xiàn)象，但從長久來看，通過嚴(yán)格監(jiān)管，優(yōu)勝劣汰，去偽存真，更有利于PPP市場健康發(fā)展，迎來春天。

一、政府方

對政府方而言，文件要求PPP項(xiàng)目嚴(yán)格限制在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，對入庫項(xiàng)目審核將日趨嚴(yán)格，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)換思路，適應(yīng)PPP市場的新變化及新的運(yùn)作及監(jiān)管機(jī)制。

1.項(xiàng)目庫能進(jìn)能出，有利于PPP項(xiàng)目規(guī)范操作

項(xiàng)目能進(jìn)能出，淘劣存優(yōu)，有助于實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，對政府也提出了更高的要求，一是項(xiàng)目時(shí)必須合規(guī)，要選擇公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，二是項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行，確保操作的規(guī)范性，三是要對項(xiàng)目信息適時(shí)公開，提高項(xiàng)目的公開透明度，避免暗箱操作。

2.進(jìn)展緩慢的項(xiàng)目要求退庫，有利于加快項(xiàng)目落地

根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，入庫項(xiàng)目14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬億元，落地項(xiàng)目2388個(gè)，落地率為35.2%，落地率依然較低。根據(jù)文件要求，對入庫一年，無進(jìn)展的項(xiàng)目將會強(qiáng)制要求退庫，此舉將形成倒逼機(jī)制，要求實(shí)施機(jī)構(gòu)及參與部門加快項(xiàng)目的推進(jìn)，有利于加快項(xiàng)目的落地。

3.政府要具有宏觀意識，運(yùn)用好手中的資源

對某些財(cái)承即將達(dá)到10%的紅線的政府，政府要具有宏觀理念，從大局出發(fā)，通過對入庫項(xiàng)目的篩選清退，騰出空間，為其他項(xiàng)目騰出資源，實(shí)施民眾急需項(xiàng)目；對尚有一定財(cái)承空間的政府，也要求政府在選擇入庫項(xiàng)目時(shí)，要更加慎重，通過宏觀決策，將有限的財(cái)力用到刀刃上，為百姓提供更好地公共服務(wù)。

4.加快PPP市場的重構(gòu)，有助于形成公開、透明、開放的PPP市場

政府將更加注重建立公平、開放、透明的市場，制定明確的市場準(zhǔn)入及績效考核機(jī)制，通過對PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全流程的監(jiān)管，建立合理的回報(bào)機(jī)制，加速PPP市場重新構(gòu)建，有助于PPP的項(xiàng)目參與主體更加理性地參與，有效杜絕“殺雞取卵式”或“重建設(shè)，輕運(yùn)營”的投資人，有助于回歸PPP的本源，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目提質(zhì)增效的目標(biāo)。

二、社會資本方

對于社會資本而言，92號文不啻是一聲驚雷，對社會資本正在實(shí)施的項(xiàng)目和擬投資的項(xiàng)目都帶來較大的影響，需要積極應(yīng)對。 

1.對已實(shí)施項(xiàng)目應(yīng)全面梳理，防止出現(xiàn)退庫的風(fēng)險(xiǎn)

文件要求“采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。”將會退庫，社會資本對已實(shí)施的PPP項(xiàng)目，應(yīng)對照文件要求，認(rèn)真梳理，查找風(fēng)險(xiǎn)，研判是否存在違規(guī)的情況。抓住整改的窗口期，與政府及實(shí)施機(jī)構(gòu)溝通對接，完善相關(guān)手續(xù)，特別是對存在債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的和第三方代持股份的項(xiàng)目，要與金融機(jī)構(gòu)及第三方提前協(xié)商，未雨綢繆，研究制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。 

2.對新投資項(xiàng)目，決策要更為慎重

根據(jù)文件要求，項(xiàng)目資本金要求社會資本投入，不得用債務(wù)性資金，將對社會資本的投資決策帶來重大影響。如近期國資委下發(fā)《加強(qiáng)央企PPP財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控通知》（征求意見稿）中規(guī)定，建筑類央企累計(jì)對PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過集團(tuán)凈資產(chǎn)的40%，其他中央企業(yè)累計(jì)對PPP項(xiàng)目的凈投資不得超過20%，社會資本投資總額將會受到限制，社會資本要對自身擁有的資金精打細(xì)算，重點(diǎn)選擇關(guān)聯(lián)度高，投資收益好的項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)較好的投資收益。大水漫灌式、搶占市場式的投資方式將難以存在。

3.轉(zhuǎn)變觀念，加快從項(xiàng)目投資商、承建商向運(yùn)營商的轉(zhuǎn)變

根據(jù)文件要求，項(xiàng)目付費(fèi)應(yīng)與績效掛鉤，且不得少于30%，績效掛鉤后，變相包裝的PPP，拉長版BT的PPP項(xiàng)目將會減少。對社會資本的運(yùn)營能力提出了更高的要求，社會資本應(yīng)苦練內(nèi)功，適應(yīng)市場變化，加強(qiáng)運(yùn)營能力建設(shè)，加快從項(xiàng)目投資商、承建商的角色向運(yùn)營商的轉(zhuǎn)變，今后的市場競爭，是運(yùn)營能力強(qiáng)、全周期資源整合強(qiáng)的社會資本才具有更強(qiáng)的競爭力。

4.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，做好風(fēng)險(xiǎn)的籌劃及應(yīng)對

隨著運(yùn)營績效與付費(fèi)掛鉤，考核標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)化，收款的風(fēng)險(xiǎn)也將會增加，而對融資來講，由于支付的不確定性，預(yù)期會增加一定的投資風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)， PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率將會有一定幅度的上升。因此在PPP項(xiàng)目選擇時(shí)，更應(yīng)選擇企業(yè)具備運(yùn)營能力，風(fēng)險(xiǎn)管控力度強(qiáng)的項(xiàng)目，以降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

三、金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目的資金提供者，是PPP項(xiàng)目成功的重要支撐，文件中要求“政府不得兜底、不得形成政府債務(wù)，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份”，否則都將退庫，也對金融機(jī)構(gòu)從事PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)提出了新的要求。

1.從項(xiàng)目財(cái)務(wù)投資人向項(xiàng)目投資者轉(zhuǎn)換

金融機(jī)構(gòu)要順應(yīng)PPP市場的新形勢、新變化，在防控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，主動求變，從PPP項(xiàng)目的資金提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目實(shí)際的投資者，金融機(jī)構(gòu)要從人員能力、融資工具、管控手段等方面實(shí)現(xiàn)全方位的提高，增強(qiáng)對項(xiàng)目的管控，不僅能得到項(xiàng)目資金回報(bào)，也可獲得項(xiàng)目投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)超額收益。

2.從項(xiàng)目資金提供者向PPP項(xiàng)目金融一體化服務(wù)商轉(zhuǎn)變 

根據(jù)文件的要求，不允許代持股份和債務(wù)性投資，金融機(jī)構(gòu)需要轉(zhuǎn)變觀念，從被動的資金提供者和融資方案的審批者，變身為PPP項(xiàng)目的金融一體化服務(wù)商，主動與PPP社會資本對接，結(jié)成聯(lián)盟，介入PPP項(xiàng)目的前端，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資方案進(jìn)行策劃、設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全方位、全過程融資服務(wù)。

四、咨詢機(jī)構(gòu)

文件對咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性提出了更高的要求，也是對目前PPP咨詢市場亂象的一個(gè)整肅，今后專業(yè)性的公司市場會越來越大，而偽全能型的公司市場將會萎縮，不專業(yè)的咨詢公司將會失去生存空間，逐步退出市場。

1.PPP咨詢服務(wù)需要更專業(yè)、精準(zhǔn)

咨詢機(jī)構(gòu)在為政府提供咨詢服務(wù)時(shí)，需要具備更高的專業(yè)水準(zhǔn)和服務(wù)能力，在提供項(xiàng)目篩選、實(shí)施方案、績效考核等咨詢服務(wù)時(shí)，需要更具有專業(yè)性，拍腦袋的項(xiàng)目，套方案的項(xiàng)目，入庫后退庫的風(fēng)險(xiǎn)在加大。

2.方案的回報(bào)機(jī)制需要精心設(shè)置

文件要求項(xiàng)目的付費(fèi)必須與績效掛鉤，且不得低于30%，這就要求咨詢公司在設(shè)計(jì)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制時(shí)，應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)行精心的盡職調(diào)查，找出項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)置合理的回報(bào)方式和績效考核機(jī)制，績效考核機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)從三方面來考慮。

一是績效考核的可實(shí)施性，績效考核標(biāo)準(zhǔn)的制定時(shí)，無論是采用平衡記分卡或是其他評價(jià)考核方式，都應(yīng)考慮該評價(jià)體系的可實(shí)施性，確?？己藰?biāo)準(zhǔn)具備操作性。

二是績效考核的可實(shí)現(xiàn)性，績效考核的方案要考慮可以實(shí)現(xiàn)的可能性，不能處于理想化的狀態(tài)。

三是績效考核的經(jīng)濟(jì)性，績效考核方案的考核時(shí)的成本也是績效考核方案制定的一個(gè)重要的因素。

3.邊界條件設(shè)置要更具合理性

文件中規(guī)定如“采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的。”將會退庫，因此咨詢公司制定資格預(yù)審、招標(biāo)采購等文件時(shí)，應(yīng)根據(jù)市場測試，充分考慮項(xiàng)目的競爭性，合理設(shè)置相關(guān)要求，防止觸碰紅線。

經(jīng)過三年多的發(fā)展，PPP市場取得了非常大的成就，但也不否認(rèn)，在快速發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了一些不和諧、不規(guī)范的苗頭，加強(qiáng)PPP入庫管理，對已入庫不合規(guī)PPP項(xiàng)目實(shí)施清理，實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目全流程的監(jiān)管，有助于正本清源，糾正PPP項(xiàng)目的泛化和異化，提高PPP的運(yùn)作質(zhì)量。舟至中流,不進(jìn)則退.唯奮楫者,方能破浪，只有經(jīng)過規(guī)范，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，迎來PPP長期穩(wěn)定健康的發(fā)展。